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La Banca Pública en el siglo XXI

En 2008 Helgeland Kraft S.A. empresa de energía hidraúlica participada por 14 ciudades del condado norte de Noruega tuvo la idea de construir plantas de energía estéticamente agradables, y sobre todo y respetuosas con el medio ambiente. Estas plantas de energía cubrirían las necesidades de sus comunidades de forma sostenible, adiestrando a generaciones futuras, y su estética serviría de inspiración a construcciones futuras similares.

Todo ello ayudaría a un desarrollo sostenible en Noruega, y a que se cumpliera el objetivo 2030 de hacer este país neutro en carbono. Esta iniciativa es un ejemplo de colaboración público-privada.

Helgeland Kraft S.A empezó la construcción en 2014, y en 2016 el banco público Nordic Investment Bank (NIB), proporcionó financiación extra para poder finalizarla. A lo largo de 15 años se concedió un crédito bancario total de 49,5 millones €. El NIB otorgó el préstamo porque el proyecto energético cumplía con los requisitos de mitigar el cambio climático, reducir la polución y contribuir al desarrollo local.

El tema clave de esta financiación no fue ni promover la energía hidráulica por ser respetuosa con el medio ambiente ni tampoco sugerir que la banca pública es una panacea financiera. El tema clave es que las colaboraciones público privadas pueden cambiar el futuro a su medida. Los bancos públicos pueden jugar un papel protagonista en este futuro.

2021 está viviendo un momento dulce para la banca pública a escala internacional, debido, al menos a dos causas coyunturales. La primera de ellas fue que la crisis financiera de 2008/09 evidenció los abusos cometidos por la banca privada, y las fisuras de las estratégicas financieras neoliberales para un desarrollo económico equilibrador, reafirmando como los bancos públicos pueden la fuerza estabilizadora frente a la inestabilidad económica. En segundo lugar, diferentes actores sociales, académicos y organizaciones del tercer sector, así como la sociedad civil como un todo, están frustrados por la falta de foco de las finanzas privadas como apoyo del crecimiento sostenible y la transición hacia una economía baja en carbonos, resiliente y concienciada con el cambio climático. Ambas circunstancias han impulsado a la banca pública al centro del debate de “finanzas para el desarrollo”, especialmente en relación con los nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Aquí reside el foco en el potencial de la banca publica para financiar un futuro sostenible, como potencialidad que solo se realizará si previamente se realiza un cierto cambio de rumbo.

Lo que está sucediendo ahora en el área de las finanzas verdes o las finanzas sostenibles es, en algunos aspectos, contrario al credo neoliberal. La financiación de los bancos públicos esta cada vez mas vinculada al crecimiento internacional y las instituciones financieras no son corrosivas, sino más bien un catalizador para inversiones en infraestructuras necesarias para la economía baja en carbono. Esto es algo nuevo, y de hecho, según el profesor Marois de la SOAS University of London, el espíritu del neoliberalismo continúa muy vivo entre determinados segmentos de la ciudadanía; y también en el seno de algunas instituciones internacionales.

La lógica de este apoyo público ayudará a endeudarse dirigiéndose hacia pools asequibles de finanzas privadas. Las finanzas privadas ven las inversiones atractivas debido a que disponen de la banca pública como garantía complementaria de apoyo, lo que aumenta la posibilidad de elevadas rentabilidades. Esta nueva perspectiva, frente a la narrativa neoliberal clásica es tal que solo usando recursos públicos para movilizar un mayor volumen de finanzas privadas podremos elevar los recursos financieros necesarios para combatir el cambio climático.

Cuando hablamos de banca pública la definición habitual es la de un banco que cumple una o más de las siguientes condiciones:

  1. Está guiado por un mandato público.
  2. Está gobernado por regulación pública.
  3. El Estado o el gobierno regional/local es su accionista mayoritario.

En la mayoría de los casos, los bancos públicos cumplen las tres condiciones, y en términos de propiedad, con que el sector publico disponga del 50,1% de las acciones se considera propiedad estatal/regional.

Existen también diferentes especializaciones para las instituciones financieras públicas: bancos públicos, multilaterales, fondos soberanos, fondos de pensiones y bancos centrales, que ilustran las cifras institucionales y un amplio rango de recursos financieros públicos.

Segú Orbis Data, el año 2018 había 693 bancos públicos en el mundo, que controlaban 37,72 billones de $ en activos, equivalente al 48% del PIB global. En comparación con el resto del sector financiero, suponían el 20% del total del sector financiero como un todo.

Entre las “sombras” más habituales vinculadas a la banca pública están las posibles ineficiencias generadas desde China donde se ubican 11 de los 15 mayores bancos públicos mundiales, con un total de activos bajo gestión de 20,6 billones $. Excluyendo estos gigantes, los activos totales gestionados son de apenas 17 billones $. Los otros bancos públicos en el top 15 son el banco público alemán KfW (con 567.000 millones $ de activos); el Banco Estatal de la India (531.000 millones $), y los bancos privados rescatados Royal Bank of Scotland (981.000 millones $) y el banco holandés ABN Amro (943.000 millones $). Otros bancos públicos significativos son el banco ruso Sberbank (471.000 millones $), el banco italiano Cassa Depositi e Prestiti (433.000 millones $) y el brasileño Banco do Brasil (409.000 millones $).

Merece la pena destacar en este contexto que los bancos públicos multilaterales, de entre los cuales hay 66 que agrupan la atención mediática mundial de financiación de ayuda al desarrollo, apenas reúnen 2,6 billones $. Sin embargo, toda la banca pública combinada agrega 40 billones $.

El segmento más expansivo de la banca pública es el que incluye a bancos multilaterales, fondos soberanos y fondos de pensiones, así como bancos centrales. Estas 1.507 instituciones financieras publicas disponen de 74 billones $ de activos, lo que equivale al 93% del PIB mundial.

Otro futuro para la banca pública parece no solo deseable sino incluso posible. Se puede argumentar que la banca pública tiene el potencial para financiar la transición hacia un futuro sostenible y equitativo por el interés publico (no privado) de todos. Hay dos premisas que apoyan este argumento.

En primer lugar, se muestra como la capacidad financiera actual de la banca publica excede las imprecisiones y los errores de estimación de las comunidades internacionales de apoyo al desarrollo. Así pues, los bancos públicos disponen de suficientes recursos para liderar el cambio climático, con estimaciones de infraestructuras necesarias en torno a 90 billones $, exige que los intermediarios financieros privados busquen aliados para aumentar el ritmo de concesión de créditos “verdes”.

En segundo lugar, se pueden resumir los beneficios de disponer de un banco público, cuyas funciones publicas pueden ayudar a maximizar la eficacia de combatir el cambio climático por el interés público. Se puede concluir señalando la importancia del reto social a la hora de determinar la orientación futura de la banca pública. Disponer de bancos públicos que sirvan a toda la sociedad es bueno, así que debe impulsarse.

Instituciones tradicionales más afines al pensamiento conservador como el Banco Mundial (BM) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) muestran como la capacidad financiera actual de la banca publica es irrisoria. Ellos defienden que la capacidad financiera de los intermediarios financieros privados es más que suficiente, incluso preferible, como solución para alcanzar una economía baja en carbón. ¿Podría ser de otro modo? Hay publicaciones oficiales que enfatizan estas asunciones, quizás solo como resultado de la infrarrepresentación estadística de la capacidad real de la banca pública.

Si tomamos por ejemplo el Banco Bundial en su informe de financiación del desarrollo del año 2013 titulado “Repensando el rol del Estado en las finanzas”, redactado como respuesta del rol ejercido por los bancos públicos durante la crisis financiera global de 2008/09 nos comentaban entonces que la banca pública suponía apenas el 10% de los sistemas bancarios en las economías desarrolladas y en los países emergentes el 20%, con apenas 2 billones de $ de activos gestionados en los bancos públicos de desarrollo.

A la hora de valorar la importancia real de la banca pública es importante remarcar que las cifras no son suficientes para entender su papel.

Hay otro informe del Fondo Monetario internacional en 2017 sobre el accionariado en la banca que muestra como la banca pública supone el 12% del sector financiero en los países desarrollados y el 18% del sector financiero en los países emergentes, pero que no ofrece indicación concreta de los números totales o de los activos combinados en la banca pública.

Según un informe mas reciente de la OCDE sobre financiación del cambio climático se nos muestra como hay mas de 250 bancos con activos gestionados en torno a los 5 billones $. Esto podría parecer mas realista, pero de hecho, está lejos del benchmark. Las estimaciones de necesidades financieras de activos vinculados al cambio climático son de 90 billones $, y a nadie le cabe duda la implicación de la banca publica en este tipo de inversiones, aunque las estadísticas “oficiales” infraponderen su importancia real.

En el caso español, durante 2020 el papel de la banca publica con las ayudas ICO ha sido clave para las pymes, en un contexto negativo debido a un shock externo inesperado, la covid19.

Entre las principales ventajas de la banca pública estarían al menos las siguientes: Aportar financiación directa a sectores económicos prioritarios y regiones geográficas, completar el sector financiero, cubriendo los gaps en la oferta/ demanda crediticia de los intermediarios financieros privados, promover la estabilidad económica, jugando un papel armonizador y evitando el ciclo en la financiación en tiempos de inestabilidad económica, mejorar los estándares financieros, insistiendo en sus operaciones crediticias en la salvaguarda de los derechos humanos, sociales y medioambientales.

Y es que al hablar del papel desempeñado por la banca pilotada desde la administración pública, merece la pena destacar su papel tractor a la hora de conseguir financiación de intermediarios financieros privados, avalista coach a la hora de ofrecer garantías, y su orientación de largo plazo, con mayor sensibilidad medioambiental y con proyectos de I+D. Así pues, más allá del volumen de activos gestionados, la banca pública supone un “multiplicados” para obtener financiación clave para las pymes, ya que las grandes empresas tienen mejor acceso a los mercados financieros oficiales.

Las voces escépticas de la banca pública tradicional que la demonizan por ejemplos de bancos mal gestionados que tuvieron que ser rescatados, deben eliminar el concepto trasnochado de que su hábitat natural son los países emergentes. La banca pública del s.XXI en el continente europeo, gestionada como una entidad financiera privada y con sistemas de gobernanza, gestión del riesgo y rendición de cuentas muy exigentes tiene mucho que aportar.

Isabel Giménez Zuriaga

Directora General

Fundación de Estudios Bursátiles y Financieros.

Publicado en: Boletin 312- Abril

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